Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?

Započinjemo seriju tekstova preuzetih sa pravniportal.com i časopisa Advokatska kancelarija u cilju povećanja bezbednosti u saobraćaju. Ovom prilikom upućujemo izrazitu zahvalnost gospodinu Nenadu Jevtiću, dipl. pravniku, na dozvoli korišćenja tekstova, objašnjenja, stručnih tumačenja i analiza, koja će nam svima pomoći u poimanju jedne tako složene tematike, kao što je bezbednost u saobraćaju.

U nastavku prenosimo kompletan tekst pod nazivom" Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćajne prekršaje?" objavljenog na  pravniportal.com, koji u celosti možete pročitati na sledećem linku.

Na pitanje postavljeno u naslovu, Nenad Jevtić kaže:

Odmah da kažem, i dalje nije, a to ću u nastavku i obrazložiti.

Radom komunalne policije, odnosno po novom milicije, već sam se bavio u raznim tekstovima (Ko je nadležan za buku u stambenim zonama?, Ovlašćenja komunalne policije kod primene sredstava prinude) objavljivanim na Pravnom portalu. Poslednji u nizu bio je osvrt na novi zakon, tekst „Da li će milicija efikasnije održavati komunalni red od policije?“, gde sam razmatrao pitanja opravdanosti donošenja novog zakona, te pitanja nadležnosti i ovlašćenja ove službe. Između ostalog, u tom komentaru bavio sam se i pitanjem iz naslova ovog teksta, kojim sam se bavio i u posebnim tekstovima objavljivanim u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu (Nadležnost komunalne policije u vezi parkiranja i zaustavljanja vozila, Nadležnost komunalne policije u vezi saobraćajnih prekršaja, Nadležnost lokalne samouprave da propisuje saobraćajne prekršaje).

Na početku, moram da se ogradim, da ne bih bio shvaćen pogrešno. Da ne bude zabune i pogrešnog tumačenja namere, ovim komentarom nikako ne želim nipodaštavati nečije znanje i umeće, niti neku konkretnu osobu (ili više njih) izvrgnuti ruglu niti optužiti za nešto. U pitanju su samo konstatacije i citiranje onoga što je negde napisano, onoga što stoji u propisima, te postavljanje uopštenih pitanja koja načelno zahtevaju odgovore. Sva izneta razmišljanja i stavovi predstavljaju  stručnu analizu, te vrednosni sud autora teksta i kritički osvrt, dat u najboljoj nameri u cilju poboljšanja našeg pravnog sistema.

Važno da napomenom, svi izrazi u tekstu upotrebljeni su rodno neutralno (podrazumevaju osobe oba pola) i generički.

Konkretan povod za pisanje ovog komentara je Odluka o komunalnoj miliciji („Sl. list grada Beograda“, br. 101/2019) u daljem tekstu: Odluka, koja se primenjuje od 20. novembra 2019. god.

Zašto je ova odluka tako bitna? Zato, što po pravilu, odluke koje donosi lokalna vlast u Beogradu predstavljaju uzor (praktično matricu za prepisivanje) za odluke drugih lokalnih samouprava, što je i logično, jer je Beograd najveći i glavni grad u državi. A postupanje ove službe u Beogradu (pa čak i greške koje se čine) predstavlja matricu za rad tih službi po ostatku Srbije. Dakle, jasno je zašto je navedena odluka apostrofirana.

1. Poslovi komunalne milicije

Da razjasnim odmah na početku, komunalna milicija nije nikakva policija niti je to ikada bila, pa ni u vreme dok se zvala komunalna policija. Izmenjen je deo naziva, ali njena svrha i nadležnosti su ostali isti.

Zakon o policiji („Sl. glasnik RS“, br. 6/2016, 24/2018 i 87/2018) u članu 3. kaže,  policija predstavlja organizovan način obavljanja zakonom uređenih poslova, koju čine policijski službenici koji, u obavljanju policijskih i drugih unutrašnjih poslova, štite i unapređuju bezbednost građana i imovine, poštujući Ustavom zajemčena ljudska i manjinska prava i slobode i druge zaštićene vrednosti u demokratskom društvu, uz mogućnost upotrebe sredstava prinude u skladu sa Ustavom i zakonom. A prema članu 2. istog zakona unutrašnji poslovi su zakonom utvrđeni poslovi državne uprave, koje obavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP), a čijim obavljanjem se ostvaruje i unapređuje bezbednost građana i imovine, pruža podrška vladavini prava i obezbeđuje ostvarivanje Ustavom i zakonom utvrđenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, kao i drugi, sa njima povezani poslovi iz utvrđenog delokruga i nadležnosti tog ministarstva.

Znači, policija je organ državne uprave.

Komunalna milicija je organ lokalne samouprave nadležan u oblastima i pitanjima komunalne delatnosti. Jer, član 2. Zakona o komunalnoj miliciji („Sl. glasnik RS“, br. 49/2019) – u daljem tekstu: Zakon, kaže da jedinica lokalne samouprave obrazuje komunalnu miliciju kao unutrašnju organizacionu jedinicu u sastavu jedinstvenog organa opštinske, odnosno gradske uprave ili uprave obrazovane za pojedinu oblast. Komunalna milicija se obrazuje na teritoriji opštine, grada i grada Beograda (jedinice lokalne samouprave), za zakonom određene poslove čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti jedinice lokalne samouprave u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, kao i obezbeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave. A jedinice lokalne samouprave mogu zaključiti sporazum o saradnji na osnovu kojeg obrazuju zajedničku organizacionu jedinicu komunalne milicije.

Prema članu 5. Odluke poslovi komunalne milicije u gradu Beogradu su (citiram onako kako piše u Odluci, u tekstu štampanog izdanja „Sl. lista grada Beograda“, koje je zvanično glasilo i jedino relevantno):

1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost, sprečavanjem narušavanja, odnosno uspostavljanjem narušenog komunalnog reda, a naročito:

– sprečavanje ometanja u vršenju komunalnih delatnosti i zaštita komunalnih objekata od prljanja, oštećivanja i uništavanja;

– zaštita površina javnih namena od bespravnog zauzeća i oštećivanja (ostavljanjem vozila, stvari i drugih predmeta, zapreka za vozila, postavljanjem privremenih montažnih objekata i slično);

– suzbijanje nedozvoljenog obavljanja delatnosti na površinama javne namene i drugim javnim mestima;

– sprečavanje radnji kojima se narušava opšta uređenost naselja (prljanje i oštećivanje fasada i drugih spoljnih delova zgrada i drugih objekata, ispisivanje grafita; lepljenje plakata, kao i kontrola uklanjanja snega i leda sa površina javne namene, površina u javnom korišćenju i ostalih površina);

– sprečavanje radnji kojima se narušava uređenost postavljanja objekata i uređaja na površinama javne namene i površinama u javnom korišćenju, izvođenje kulturnog i artističkog programa na tim površinama (postavljanje, prljanje i oštećivanje urbane opreme i urbanog mobilijara, kao što su namenski montažni objekti, oprema za igru i rekreaciju, javne česme i fontane, klupe, žardinjere i drugo, izvođenja kulturnog i artističkog programa bez odobrenja), kao i kontrola izvršavanja propisanih obaveza u pogledu postavljanja objekata i uređaja i odobrenja za izvođenje kulturnog i artističkog programa;

– kontrola postavljanja sredstava za oglašavanje na javnim i drugim površinama;

– održavanje i zaštita čistoće na javnim površinama (ostavljanje građevinskog šuta i drugog otpada na površinama javne namene; izlivanje otpadnih voda i druge nečistoće na površine javne namene, kao i vršenje drugih radnji kojima se narušava urednost i čistoća Grada);

– kontrola održavanja komunalne zoohigijene i načina držanja i izvođenja kućnih ljubimaca;

– obezbeđivanje poštovanja kućnog reda u stambenim zgradama;

– parkiranje (sprečavanje parkiranja na mestima na kojima se ometa korišćenje puta i odvijanje saobraćaja, pristup objektu, protivpožarnom putu i stepenicama, kontrola korišćenja parkirališta u skladu sa propisom i signalizacijom, parkiranja na rezervisanim parking mestima i sl.);

2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti Grada:

– kontrola upotrebe simbola i imena grada;

– sprečavanje radnji kojima se narušava prljanje i oštećivanje spomenika, spomen-ploča i skulpturalnih dela;

– održavanje reda na vodenom prostoru (zaštita voda, korišćenje mesta za postavljanje plovnih objekata i dr.) i obalama reka;

– kontrola postavljanja balon-hala sportske namene, privremenih objekata, tezgi, objekata za obavljanje menjačkih poslova, bašti ugostiteljskih objekata i drugih pokretnih objekata na javnim površinama;

3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima grada, koji se odnosi naročito na:

– javni linijski, vanlinijski i poseban linijski prevoz putnika (nesmetano odvijanje linijskog prevoza putnika, prijem i iskrcavanje putnika u javnom linijskom i vanlinijskom prevozu putnika na stajalištima koja su za to određena i dr.);

– taksi prevoz (otkrivanje nelegalnog taksi prevoza, korišćenje taksi stajališta u skladu sa propisom i horizontalnom i vertikalnom signalizacijom, sprečavanje parkiranja taksi vozila van taksi stajališta, urednost i čistoća taksi vozila i dr.);

4) zaštita životne sredine, a naročito u oblasti: zaštite od buke, zaštite vazduha od zagađivanja, zaštite prirode i zaštićenih područja koja proglašava nadležni organ grada, kontrole nad skupljanjem, transportom, skladištenjem, tretmanom i odlaganjem komunalnog, inertnog i neopasnog otpada i dr;

5) zaštita opštinskih i nekategorisanih puteva, ulica i državnih puteva iz nadležnosti grada i pripadajućih putnih objekata od nepropisnog zauzeća i oštećivanja, odnosno svakog činjenja kojim se oštećuje ili bi se mogao oštetiti put ili ometati odvijanje saobraćaja na putu, kao i zaštita biciklističkih i pešačkih staza, saobraćajnica u naselju, saobraćajnih oznaka i signalizacije;

6) zaštita kulturnih dobara i drugih javnih objekata od značaja za grad i gradsku opštinu;

7) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u Gradu, očuvanje dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti Grada;

8) vršenje kontrole nad primenom zakona kojim se uređuju državni simboli, osim u odnosu na državne organe, grad i imaoce javnih ovlašćenja (kontrola upotrebe zastave, himne ili grba Republike Srbije, zloupotreba zastave ili grba Republike Srbije za obeležavanje robe ili usluge, kontrola isticanja grba ili zastave strane države i dr.);

9) drugi poslovi, u skladu sa zakonom.

Zakon u članu 10. kaže da su poslovi komunalne milicije:

1) održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost;

2) vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;

3) ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima jedinice lokalne samouprave;

4) zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za jedinicu lokalne samouprave;

5) podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u jedinici lokalne samouprave, očuvanje dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave;

6) vršenje kontrole nad primenom zakona kojim se uređuju državni simboli, osim u odnosu na državne organe, organe teritorijalne autonomije, jedinica lokalne samouprave i imaoce javnih ovlašćenja;

7) drugi poslovi, u skladu sa zakonom.

Stav 2. navedenog člana kaže da se održavanjem reda iz stava 1. tačka 1) ovog člana smatra održavanje reda, naročito, u oblastima, odnosno pitanjima: snabdevanja vodom; odvođenja otpadnih i atmosferskih voda; javne čistoće; prevoza i deponovanja zemlje i ostalog rastresitog materijala; prevoza i deponovanja komunalnog i drugog otpada; ulica, opštinskih i nekategorisanih puteva; saobraćajnih oznaka i signalizacije; parkiranja; prevoza putnika u gradskom i prigradskom, odnosno lokalnom saobraćaju; taksi prevoza; postavljanja privremenih poslovnih objekata; zaštite od buke u životnoj sredini; kontrole radnog vremena subjekata nadzora; održavanja komunalnih objekata, pijaca, grobalja, parkova, zelenih i drugih javnih površina, javne rasvete, stambenih i drugih objekata, u skladu sa zakonom. Dalje kaže da se poslovi iz stava 1. tačka 2) i stava 2. ovog člana ne odnose na nadležnosti inspekcije utvrđene zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti i zakonom kojim se uređuju putevi, te da komunalna milicija u obavljanju poslova sarađuje sa komunalnom milicijom drugih jedinica lokalne samouprave, razmenjuje podatke i obaveštenja i ostvaruje druge oblike zajedničkog rada u okviru uzajamnog pružanja stručne pomoći.

Na prvo čitanje vidimo da su Odlukom poslovi komunalne milicije u Beogradu precizirani i dodatno prošireni, u odnosu na ono što piše u Zakonu, pa se postavlja pitanje da li je to učinjeno u skladu sa zakonom?

Recimo, komunalna milicija grada Kikinde nema tako široka ovlašćenja prema Odluci o obrazovanju i unutrašnjem uređenju komunalne milicije grada Kikinde („Sl. listu grada Kikinde“, br. 20/2019), gde su  poslovi komunalne milicije prepisani iz Zakona.

I sad pre nego što pređem na ono što me stvarno zanima, moram da ukažem da postoji i jedna neverovatna dužnost komunalne milicije grada Beograda, kojom sam se bavio u posebnom tekstu „Čudne dužnosti komunalne milicije u Beogradu“, koji će takođe biti objavljen na Pravnom portalu.

2. Da li je lokalna samouprava nadležna da propisuje saobraćajne prekršaje?

Inače, Odluku je usvojila Skupština Grada Beograda na sednici održanoj 12. novembra 2019. god., i to na osnovu (citat iz preambule): „ čl. 4. i 7. Zakona o komunalnoj miliciji („Službeni glasnik RS”, broj 49/19), člana 25. stav 1. tačka 10. i člana 31. stav 1. tačka 7. Statuta grada Beograda („Službeni list Grada Beograda”, br. 39/08, 6/10 i 23/13, 17/16 – odluka US i 60/19)“. I to je prva stvar koja zbunjuje. Zašto se pozivaju samo na član 4. Zakona, koji govori o pomoći u izvršenjima (asistencija) i saradnji sa ovlašćenim organizacijama i vršiocem komunalne delatnosti, i na član 7. koji govori o  saradnji sa inspekcijskim službama? A zašto ne i na ostale članove koji govore o svemu ostalom (svrsi postojanja, načinu rada i organizovanja, poslovima i ovlašćenjima…). Navedeni članovi čak nisu ni odredbe koje propisuju tehnički nadležnost lokalne samouprave da organizuje ovu službu.

Dobro, bar su pogodili odredbe iz Statuta grada Beograda („Sl. list grada Beograda“, br. 39/2008, 6/2010, 23/2013, 17/2016-OUS i 60/2019),  na koje se pozivaju, jer tačka 10. stav 1. člana 25. predviđa da  grad Beograd, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom obrazuje komunalnu miliciju, obezbeđuje i organizuje vršenje poslova komunalne milicije, u skladu sa zakonom kojim se uređuje komunalna milicija,  a tačka 7. stava 1. člana 31. predviđa da  skupština grada donosi propise i druge opšte i pojedinačne akte,  a što valjda nije bilo teško, s obzirom da ih treba samo prepisati iz neke prethodne odluke.

Samo ono što pisci propisa po pravilu zaborave, je da isti taj Ustav Republike Srbije („Sl.  glasnik RS”, br. 98/2006) na koji se pozivaju, u članu 4. (i ponavlja u članu 194.) kaže da je pravni poredak jedinstven. Dakle, pravni sistem ne čini jedan propis i nikako se ne sme usko gledati. Pri tumačenju odredbi nekog propisa mora se uzeti u obzir šira slika, prvo, da li se radi o sistemskom (lex generalis) i posebnom (lex specialis) propisu, kakva je hijerarhija propisa i pravila postavljenih u njima (da li je posredi zakon ili podzakonski akt),  potrebno je razumeti šta koji propis reguliše, da li se radi o prinudnom propisu, šta o tome kažu odredbe Ustava, da li postoji kolizija sa drugim propisima, itd. I da se odredbe tipa „u skladu sa Ustavom i zakonom“ ne navode radi kozmetike, već da svaki akt koji donose mora biti u saglasnosti, ne samo sa Ustavom već i zakonima, i to, ne samo sa Zakonom, već i svim drugim zakonima. Aktima lokalne samouprave (kao vrstom podzakonskog akta) ne može propisivati ništa što nije u skadu sa zakonom (bilo kojim). 

A i pisci teksta zakona po pravilu zaborave da, ako nešto regulišu jednim zakonom a isto je drugačije već regulisano drugim, moraju to i da usklade nekako. Recimo, konkretno, ako Zakonom daju neka ovlašćenja komunalnoj miliciji u pogledu saobraćaja, moraju uskladiti te odredbe sa Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS”, broj 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013-OUS, 55/2014, 96/2015-dr.zakon, 9/2016-OUS,  24/2018, 41/2018, 41/2018-dr.zakon, 87/2018 i 23/2019) – u daljem tekstu: ZOBS. Jer, podsećanja radi, pominjani član 97. Ustava u tački 13. predviđa da Republika Srbija, znači država (a ne grad, ni opština niti bilo koji oblik lokalne samouprave), uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja.

Prema odredbama tačke 5) stava 1. člana 18. i stava 1. člana 23. Zakona, komunalni milicionar ovlašćen je da izvrši zaustavljanje vozila zatečenog u kršenju propisa iz delokruga komunalne milicije, kao i pregled vozila, lica i predmeta koji se u njemu nalaze. A šta je ono što su komunalni policajci (sada milicionari) do sada zaboravljali (ili namerno zanemarivali)? Da imaju ovlašćenja samo u vezi kršenja propisa iz svog delokruga.

I šta je problem? Pa to što je neko u poslove održavanja komunalnog reda ubacio i kontrolu parkiranja, ali je zaboravio da doda na kojim površinama. Da se njihovo pravo na kontrolu parkiranja svodi samo na uređena parkirališta (ne i na obeležena parking mesta u sklopu saobraćajnica), i ostavljanje vozila na javnim zelenim površinama, a gde u smislu komunalnog reda nije bitno da li je reč o kontejneru, smeću ili vozilu, već samo da je nešto na javnoj zelenoj površini gde mu nije mesto.

Dakle, ovde je reč o pitanju, da li lokalne samouprave imaju ovlašćenja da propisuju prekršaje iz oblasti saobraćaja na putevima?

Inače, svaki prekršaj mora biti predviđen nekim propisom. Da bi postojala prekršajna odgovornost, prekršajna radnja, odnosno postupanje suprotno nekoj obavezi mora biti propisano i kao takvo utvrđeno sa jasnim obeležjima dela.  

Zakon o prekršajima („Sl. glasnik RS”, br. 65/2013, 13/2016 i 98/2016-OUS) – u daljem tekstu: ZoP,  u članu 2. daje pojam prekršaja kao protivpravno delo koje je zakonom ili drugim propisom nadležnog organa određeno kao prekršaj i za koje je propisana prekršajna sankcija. Dalje (čl. 3. i 4.) kaže da niko ne može biti kažnjen za prekršaj, niti se prema njemu mogu primeniti druge prekršajne sankcije, ako to delo pre nego što je bilo izvršeno nije bilo zakonom, ili na zakonu zasnovanom propisu predviđeno kao prekršaj i za koje zakonom ili drugim na zakonu zasnovanom propisu, nije propisano kojom vrstom i visinom sankcije učinilac prekršaja može biti kažnjen. Prekršaji se mogu propisivati zakonom ili uredbom, odnosno odlukom skupštine autonomne pokrajine, skupštine opštine, skupštine grada i skupštine grada Beograda. Organi ovlašćeni za donošenje propisa mogu propisivati prekršajne sankcije samo za povrede propisa koje oni donose u okviru svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom, pod uslovima određenim ZoP. I organ koji je ovlašćen da propisuje prekršajne sankcije ne može ovo pravo preneti na druge organe. ZoP još kaže u članu 6. da se na učinioca prekršaja primenjuje se zakon, odnosno propis koji je važio u vreme izvršenja prekršaja (a ne neki raniji, i ne propis koji će možda biti donet i sl.).

Dakle, da bi uopšte govorili o nekom prekršaju, tačno mora biti utvrđeno koje je tačno lice i kako postupilo suprotno nekoj odredbi propisa ili mimo postojećeg odobrenja (koji propis je povređen).

Komunalna milicija grada Beograda pri kažnjavanju za saobraćajne prekršaje poziva se na član 23. Odluke o komunalnom  redu („Sl. list grada Beograda“, br. 10/2011, 60/2012, 51/2014, 92/2014, 2/2015, 11/2015, 61/2015, 75/2016, 19/2017, 50/2018, 92/2018, 118/2018, 26/2019, 52/2019 i 60/2019),  čiji stav 1. trenutno glasi:

„U cilju zaštite površina javne namene i površina u javnom korišćenju zabranjeno je:

1. kretanje, zaustavljanje ili parkiranje vozila na javnoj zelenoj površini, zelenoj površini oko objekta javne namene i zelenoj površini u javnom korišćenju;

2. ometanje korišćenja ulice ili drugog opštinskog puta zaustavljanjem, parkiranjem ili ostavljanjem vozila naročito na:

– delu trotoara koji nije obeležen za parkiranje, odnosno na parkiralištu izvan granice obeleženih parking mesta; zoni usporenog saobraćaja, osim na obeleženim mestima za parkiranje; mestu na kome bi se onemogućio ili otežao pristup drugom vozilu radi parkiranja ili izlazak vozila sa parkirališta; kolskom ulazu, odnosno izlazu iz zgrade ili dvorišta i sl.;

– u pešačkoj zoni; trgu i pjaceti; pešačkom prelazu; biciklističkoj stazi; saobraćajnoj traci ili tramvajskoj baštici namenjenoj isključivo za kretanje vozila javnog prevoza putnika;

– stajalištu javnog prevoza ili na drugom delu puta na način kojim se ometa korišćenje stajališta; taksi stajalištu; delu javne saobraćajne površine rezervisane za postavljanje sudova za odlaganje smeća i sl.;

– i u drugim slučajevima kada se zaustavljenim, parkiranim i ostavljenim vozilom ometa korišćenje ulice i drugog opštinskog puta, ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju, odnosno onemogućava odvijanje saobraćaja;

3. zaustavljanje, parkiranje ili ostavljanje vozila kojim se ometa korišćenje pešačke komunikacije, prilaz objektima, korišćenje protivpožarnog puta, kolskog prolaza između stambenih zgrada, interne saobraćajnice i slično;

4. ostavljanje neregistrovanih vozila, odnosno vozila čijoj registracionoj nalepnici je istekao rok važenja ili vozila na kojima registarske tablice, odnosno registracione nalepnice nisu postavljene na propisan način, havarisanih ili odbačenih vozila, priključnih vozila, priključne opreme, agregata, kao i jahti, čamaca i poljoprivrednih mašina, kamp opreme, kamp kućice i kamp vozila na površini javne namene i na površini u javnom korišćenju.“.

Međutim, član 63. iste odluke predviđa da u vršenju komunalno-policijskih poslova, komunalni policajac prisustvom na mestu održavanja reda sprečava narušavanje komunalnog reda propisanog ovom odlukom, između ostalog, ometanje korišćenja površina javne namene ostavljanjem i zaustavljanjem vozila na tim površinama. Dalje kaže da, kada komunalni policajac ustanovi povredu komunalnog reda propisanog ovom odlukom, pored ovlašćenja utvrđenih zakonom, ovlašćen je da:

– izriče i naplaćuje novčanu kaznu na licu mesta u skladu sa odredbama ove odluke,

– podnosi prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo i

– obavesti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti.

Kako Srbiji postoji „prepisivačka“ tradicija još od „Resavske škole“, akti drugih lokalnih samouprava su veoma slični.

Inače, navedenu odluku donela je Skupština grada Beograda, na osnovu člana 25. stav 1. tačka 8. i člana 31. Statuta grada Beograda, koji govore o ovlašćenjima grada, odnosno o nadležnostima utvrđenim Ustavom i zakonom da donese određene akte. Navedenom odlukom propisan je komunalni red na teritoriji grada Beograda  i mere za njegovo sprovođenje (član 1.). Prema članu 2. iste odluke komunalni red obuhvata opštu uređenost naselja i uređenost postavljanja objekata i uređaja na površinama javne namene i površinama u javnom korišćenju kao i uređenost izvođenja kulturnog ili artističkog programa na tim površinama. Opšta uređenost naselja, prema članu 3. navedene odluke, podrazumeva uređenost spoljnih delova zgrade, ograda i površina oko zgrada, uređenost površina javne namene, površina u javnom korišćenju i ostalih površina, kao i uklanjanje snega i leda sa tih površina. I ništa drugo.

I sad, prvo pitanje koje se postavlja je, ako je kao komunalni red navedeno to što je navedeno, kako i zašto su uvedeni elementi saobraćaja u komunalni red?

Zašto je ovo još bitno ?

Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, broj 129/2007, 83/2014-dr.zakon, 101/2016 i 47/2018 )propisuje ovlašćenja i nadležnosti lokalnih saouprava. Prema članu 20. tog zakona, opština (što se odnosi i na grad), u skladu s Ustavom i zakonom ima sledeće nadležnosti:

1. donosi svoj statut, budžet i završni račun, prostorni i urbanistički plan i program razvoja opštine, kao i strateške planove i programe lokalnog ekonomskog razvoja;

2. uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, lokalni prevoz, korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora;

3. stara se o izgradnji, rekonstrukciji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja;

4. stara se o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete (predškolsko vaspitanje i obrazovanje i osnovno i srednje obrazovanje i vaspitanje), naučnoistraživačke i inovacione delatnosti, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta i fizičke kulture;

5. obezbeđuje ostvarivanje posebnih potreba osoba sa invaliditetom i zaštitu prava osetljivih grupa;

6. stara se o razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine;

7. donosi i realizuje programe za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, preduzima aktivnosti za održavanje postojećih i privlačenje novih investicija i unapređuje opšte uslove poslovanja;

8. stara se o zaštiti životne sredine, zaštiti od elementarnih i drugih nepogoda, zaštiti kulturnih dobara od značaja za opštinu;

9. stara se o zaštiti, unapređenju i korišćenju poljoprivrednog zemljišta i sprovodi politiku ruralnog razvoja;

10. stara se o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, rodnoj ravnopravnosti, kao i o javnom informisanju u opštini;

11. obrazuje i uređuje organizaciju i rad organa, organizacija i službi za potrebe opštine, organizuje službu pravne pomoći građanima i uređuje organizaciju i rad mirovnih veća;

12. utvrđuje simbole opštine i njihovu upotrebu;

13. upravlja opštinskom imovinom i utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i visinu lokalnih taksi;

14. propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa;

15. obavlja i druge poslove od lokalnog značaja određene zakonom (npr. u oblastima odbrane, zaštite i spasavanja, zaštite od požara, omladinske politike, zoohigijene i dr.), kao i poslove od neposrednog interesa za građane, u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom.

Član 23. istog zakona kaže da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni, te da organizuje vršenje poslova komunalne policije.

3. Da li je komunalna milicija nadležna za saobraćaj?

Gore smo naveli šta su poslovi komunalne milicije. Ovde ću samo reći da neposredno regulisanje i kontrola saobraćaja nije komunalna delatnost. Kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača spada u oblast saobraćaja na putevima, jer tačka 1) stava 1. člana 7. ZOBS kaže, saobraćaj je kretanje vozila i lica na putevima, čije je ponašanje uređeno u cilju njegovog bezbednog i nesmetanog odvijanja. Daću još neke odrednice i definicije, radi pojašnjenja daljih navoda. Stav 1. člana 7. ZOBS kaže:

• put je izgrađena, odnosno utvrđena površina koju kao saobraćajnu površinu mogu da koriste svi ili određeni učesnici u saobraćaju, pod uslovima određenim zakonom i drugim propisima (tačka 2.);
• ulica  je javni put u naselju koji saobraćajno povezuje delove naselja (tačka 7.);
• kolovoz je deo puta namenjen prvenstveno za kretanje vozila (tačka 10.);
• trotoar  je posebno uređen deo puta pored kolovoza namenjen prvenstveno za kretanje pešaka,  dakle saobraćajna površina  (tačka 21.);
• vozilo je sredstvo koje je po konstrukciji, uređajima, sklopovima i opremi namenjeno i osposobljeno za kretanje po putu (tačka 31.);
• bicikl je vozilo sa najmanje dva točka koje se pokreće snagom vozača, odnosno putnika, koja se pomoću pedala ili ručica prenosi na točak, odnosno točkove (tačka 32.);
• motorno vozilo je vozilo koje se pokreće snagom sopstvenog motora, koje je po konstrukciji, uređajima, sklopovima i opremi namenjeno i osposobljeno za prevoz lica, odnosno stvari, za obavljanje radova, odnosno za vuču priključnog vozila, osim šinskih vozila (tačka 33.);
• priključno vozilo je vozilo koje je po konstrukciji, uređajima, sklopovima i opremi namenjeno i osposobljeno da bude vučeno od drugog vozila, a služi za prevoz putnika, odnosno stvari, odnosno za obavljanje radova (tačka 50.);
• zaprežno vozilo je vozilo koje je namenjeno i osposobljeno da ga vuče upregnuta životinja (tačka 53.);
• šta se ubraja u motorna vozila (mopedi, motorcikli, tricikli, četvorocikli, putnička vozila – automobili, autobusi, teretna vozila, motokultivatori, traktori…) i priključna vozila dato je u  tač. 34-52, 54-59;
• učesnik u saobraćaju je lice koje na bilo koji način učestvuje u saobraćaju (tačka 67.);
• vozač je lice koje na putu upravlja vozilom (tačka 68.);
• pešak je lice koje se kreće po putu, odnosno koje po putu sopstvenom snagom vuče ili gura vozilo, ručna kolica, dečje prevozno sredstvo, kolica za nemoćna lica ili lice u dečjem prevoznom sredstvu ili lice u kolicima za nemoćna lica koje pokreće sopstvenom snagom ili snagom motora ili lice koje klizi klizaljkama, skijama, sankama ili se vozi na koturaljkama, skejtbordu i sl. (tačka 69.).

Da ne širimo previse, poenta je da su  put, ulica, trotoar (i sve ono što je u njihovom sklopu, uključujući i obeležena parking mesta) saobraćajne površine, te da se na kretanje i zaustavljanje vozila i drugih učesnika u saobraćaju na ovim površinama primenje ZOBS.

Dakle, komunalna milicija ima nadležnost samo za parkiranje na javnim površinama koje nisu predviđene za saobraćaj (zelene povšine i sl.). Nema čak nadležnost ni u pešačkim zonama, jer i kretanje pešaka je saobraćaj jedne grupe učesnika u istom,  jer tačka 25) stava 1. člana 7. ZOBS  kaže, pešačka staza je put koji je namenjen isključivo za kretanje pešaka. Dalje, tačka 26) kaže da je biciklistička staza je put namenjen isključivo za kretanje bicikala, a tačka 26a) da je pešačko-biciklistička staza put namenjen za kretanje pešaka i biciklista, tako da nema nadležnost ni za biciklističke ni kombinovane staze.

Delokrug komunalne milicije u stvari određuje Zakon o komunalnim delatnostima (“Sl. glasnik RS”, br. 88/2011, 104/2016 i 95/2018) kojim se  određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U članu 2. daje se pojam, pa su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona, delatnosti od opšteg interesa, pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, i to:  snabdevanje vodom za piće,  prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, upravljanje komunalnim otpadom, gradski i prigradski prevoz putnika, upravljanje grobljima i sahranjivanje, pogrebna delatnost, upravljanje javnim parkiralištima, obezbeđivanje javnog osvetljenja, upravljanje pijacama, održavanje ulica i puteva, održavanje čistoće na površinama javne namene,  održavanje javnih zelenih površina,  dimničarske usluge i  delatnost zoohigijene.

Dakle, nadzor nad komunalnim redom u stvari podrazumeva nadzor u gore pobrojanim oblastima. Jedino što ima veze sa saobraćajem u vezi komunalnih delatnosti je objašnjeno u članu 3. navedenog zakonai to je, obavljanje gradskog i prigradskog prevoza putnika, upravljanje javnim parkiralištima kao stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, i održavanje ulica i puteva u gradovima i drugim naseljima kao izvođenje radova kojima se obezbeđuje nesmetano i bezbedno odvijanje saobraćaja i čuva i unapređuje upotrebna vrednost ulica, puteva, trgova, platoa i sl. Znači, vršenje komunalnih delatnosti je obezbeđivanje uslova u skladu sa zakonom kojim se reguliše saobraćaj  (izgradnja i popravka saobraćajnica, postavljanje saobraćajne signalizacije, zoniranje i sl.) a ne kontrola saobraćaja u skladu sa tim zakonom i kažnjavanje za saobraćajne prekršaje. Recimo, prema članu 157. ZOBS tehničko regulisanje saobraćaja na državnim putevima obavlja ministarstvo nadležno za poslove saobraćaja, a na opštinskim putevima i ulicama u naseljima organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove saobraćaja, i samo zato se tu pojavljuju organi lokalne uprave, da odrede granice zona i režim saobraćaja u njima, a ne da kontrolišu kretanje u istim niti da kažnjavaju za saobraćajne prekršaje. Što će reći, komunalna milicija ima nadležnost kada neko oštećuje saobraćajnu signalizaciju ali ne kada postupa suprotno istoj.

Prema članu 2. ZOBS, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši MUP – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave(u daljem tekstu: saobraćajna policija). Izuzetno, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja vojnih vozila na putevima mogu da vrše i nadležni vojni organi. Neposredno regulisanje saobraćaja u zoni škole mogu vršiti školske saobraćajne patrole i saobraćajne patrole građana, a na delu puta na kome se izvode radovi neposredno regulisanje saobraćaja mogu vršiti i lica zaposlena kod izvođača radova. Sva druga pobrojana lica koja nisu saobraćajna policija saobraćajne prekršaje jedino mogu da prijave saobraćajnoj policiji a ne i da kažnjavaju za iste, niti da podnose zahteve za pokretanje prekršajnog postupka.

U cilju kontrole i regulisanja saobraćaja na putevima, saobraćajnoj policiji su data posebna ovlašćenja, da preduzimaju posebne mere (član 278. ZOBS), i posebne nadležnosti u prekršajnom postupku (čl. 314, 314a ZOBS), da podnose zahteve za pokretanje prekršajnog postupka nadležnom organu ili da izriču kazne za prekršaje iz svoje nadležnosti izdavanjem prekršajnog naloga.

Ali, komunalni milicionar ima ovlašćenje da zaustavlja i pregleda vozila i njihove vozače, ali ne sva, već samo ona kojima se vrši taksi (znači javni) prevoz putnika. Zakon o prevozu putnika u drumskom saobraćaju  (“Sl. glasnik RS”, br. 68/2015, 41/2018, 44/2018-dr.zakon, 83/2018 i 31/2019) u članu 156a doslovno kaže da u izvršavanju nadležnosti grada i grada Beograda u oblasti taksi prevoza, kontrolu nad primenom odredaba ovog zakona kojima se uređuje taksi prevoz, vrši i komunalna policija, a stav 2. člana 160. glasi:

„Komunalni policajac u vršenju kontrole nad primenom odredaba ovog zakona ima pravo da zaustavlja i pregleda putnička vozila, ako ponašanje ili delovanje vozača koji upravlja putničkim vozilom predstavlja kršenje odredaba ovog zakona iz delokruga komunalne policije.”.

Da zaključim, šta može da učini komunalni milicionar ako zatekne neko lice u saobraćajnom prekršaju (recimo nepropisno parkirano vozilo na kolovozu)? Može jedino da obavesti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti, što znači da pozove saobraćajnu policiju, i ništa više.

4. Da li je komunalna milicija nadležna za kontrolu parkiranja vozila?

Dolazim do onoga što mi je posebno upalo u oči u tekstu Odluke. Naime, u delu „III. OVLAŠĆENJA KOMUNALNE MILICIJE“, postoji odsek „Ostvarivanje nadzora i kontrole parkiranja“, i član 10. koji u celosti glasi:

„Radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, komunalni milicionar je ovlašćen na preduzimanje mera uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila.

Mere i ovlašćenje iz stava 1. ovog člana, komunalni milicionar preduzima, prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, kada zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, odnosno kada na putu, odnosno mestu na kome je dozvoljeno zaustavljanje i parkiranje vozila, zatekne odbačeno vozilo.

Kada komunalni milicionar uoči nepropisno parkirano ili zaustavljeno vozilo, izdaće vozaču usmeno naređenje da odmah ukloni vozilo pod pretnjom prinudnog izvršenja, a kada vozač nije prisutan na licu mesta donosi rešenje u pisanoj formi, kojim nalaže uklanjanje vozila u roku koji ne može biti kraći od jednog minuta.

Rešenje iz stava 3. ovog člana komunalni milicionar postavlja na vetrobranskom staklu vozila ili drugom vidnom mestu, i time se smatra da je isto uručeno vozaču.

U slučaju kada komunalni milicionar uoči odbačeno vozilo, postupiće u skladu sa odredbom st. 3. i 4. ovog člana, koje se odnose na nepropisno parkirano ili zaustavljeno vozilo a kada vozač nije zatečen na licu mesta.

Ukoliko vozač, odnosno vlasnik odbačenog vozila u ostavljenom roku propisanim zakonom ne ukloni, odnosno ne premesti vozilo, komunalni milicionar izdaće nalog o uklanjanju vozila.

Uklanjanje vozila na teritoriji grada obavlja vršilac komunalne delatnosti ovlašćen za organizaciju funkcionisanja, upravljanja i održavanja javnih parkirališta.

Komunalni milicionar izdaje vršiocu komunalne delatnosti nalog za postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (blokiranje vozila) u slučaju kada uoči nepropisno parkirano vozilo koje se iz tehničkih razloga ne može ukloniti, a koje ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju, odnosno onemogućava bezbedno odvijanje saobraćaja.

Ukoliko komunalni milicionar otkrije prekršaj putem video nadzora ili foto-zapisa može, kada za to postoje uslovi, da u elektronskoj formi donese rešenje, odnosno izda nalog, u skladu sa zakonom.

Na sadržinu rešenja, odnosno naloga, na utvrđivanje mesta nepropisnog parkiranja, odnosno zaustavljanja vozila, na postupak uklanjanja, premeštanja i blokiranja vozila, kao i na štetu nastalu na vozilu za vreme uklanjanja vozila shodno se primenjuju odredbe akta kojim se bliže uređuje način vršenja kontrole i neposrednog regulisanja saobraćaja na putevima, kao i vođenje obaveznih evidencija o primeni posebnih mera i ovlašćenja.

Komunalna milicija vodi evidencije o primeni mera i ovlašćenja uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja na teritoriji grada shodno odredbama akta kojim se bliže uređuje način vršenja kontrole i neposrednog regulisanja saobraćaja na putevima, kao i vođenje obaveznih evidencija o primeni posebnih mera i ovlašćenja.“.

I sad neko će da pomisli da je komunalna milicija u Beogradu ovlašćena za gore navedeno. Nije, a sam tekst ovog člana govori zašto. Ovde je toliko toga nezakonitnog (na stranu što je nelogično), da moram ići redom.

Da počnem od toga da je  komunalni milicionar ovlašćen na preduzimanje mera uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, i da te mere i ovlašćenje preduzima, prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, kada zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama ZOBS, odnosno kada na putu, odnosno mestu na kome je dozvoljeno zaustavljanje i parkiranje vozila, zatekne odbačeno vozilo. A to sve radi navodno, radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja. Da vidmo šta je sporno.

Prvo da  objasnim neke pojmove. Parkiranje je po ZOBS jedna od radnji upravljanja vozilom. Stav 1. člana 7. ZOBS kaže: 

• zaustavljanje vozila je svaki prekid kretanja vozila na putu u trajanju do tri minuta, pri čemu vozač ne napušta vozilo, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj (tačka 71.);
• parkiranje vozila svaki prekid kretanja vozila, osim prekida radi postupanja po znaku ili pravilu kojim se reguliše saobraćaj, koji se ne smatra zaustavljanjem (tačka 72.).

Da krenem od poslova komunalne milicije iz Odluke. Nije sporno što se u članu 5. Odluke navodi da je posao komunalne milicije održavanje komunalnog reda, sprečavanjem narušavanja, odnosno uspostavljanjem narušenog reda, a naročito zaštita površina javnih namena od bespravnog zauzeća i oštećivanja (ostavljanjem vozila, stvari i drugih predmeta, zapreka za vozila, postavljanjem privremenih montažnih objekata i slično). Jer, već sam rekao, komunalna milicija jeste nadležna za održavanje komunalnog reda, a „ostavljanje“ bilo koje stvari (pa i vozila) tamo gde joj mesto nije jeste narušavnje komunalnog reda. Samo, „ostavljanje“ nije isto što i parkiranje. Naveo sam šta je parkiranje, a koje može biti ili ne u skladu sa propisom, i može biti izvedeno samo na saobraćajnoj površini.  S druge strane, ostavljanje je radnja napuštanja predmeta (pa i vozila), dakle ne sama tehnička radnja postavljanja nekog predmeta na neko mesto, već radnja kojom se taj predmet neko vreme zadržava na nekom nestu, bez nadzora. I za to ZOBS daje indicije, jer recimo u članu 68. kaže: “Vozač koji ostavlja vozilo na putu, pre nego što napusti vozilo, dužan je da preduzme sve potrebne mere kojim se sprečava da se vozilo samo pokrene sa mesta na kome je zaustavljeno, odnosno parkirano kao i da preduzme sve potrebne mere da obezbedi vozilo od neovlašćene upotrebe.“. Dakle jasno je da se pod ostavljanjem vozila podrazumeva privremeno ili trajno napuštanje istog. Trajno napuštanje se odnosi na „odbačeno vozilo“ što je u smislu tačke 89) stava 1. člana 7. ZOBS,  vidno zapušteno vozilo parkirano na putu, koje nije upisano u jedinstveni registar vozila, odnosno kojem je istekla važnost registracione nalepnice duže od šest meseci.

Daleko je spornije, što se pod održavanjem komunalnog reda podrazumeva i parkiranje. Čak, ako čitamo doslovno kako je navedeno (pogledati gore citirani član 5. Odluke), ispada da komunalni milicionari održavaju i uspostavljaju red tako što parkiraju vozila?!  A onda se u zagradi, gde bi trebalo da budu pobrojane radnje koje se žele sprečiti, kaže ono što je poenta, da se pod održavanjem u stvari podrazumeva sprečavanje parkiranja na mestima na kojima se ometa korišćenje puta i odvijanje saobraćaja, pristup objektu, protivpožarnom putu i stepenicama, kontrola korišćenja parkirališta u skladu sa propisom i signalizacijom, parkiranja na rezervisanim parking mestima i sl. Ovo je još jedan pokazatelj stručnosti pisca teksta Odluke. Inače, o tim „čudnim“ nadležnostima komunalne milicije u gradu Beogradu, posvetio sam poseban tekst „Čudne dužnosti komunalne milicije u Beogradu“,  koji će takođe biti dostupan na Pravnom portalu.

Ali, ono što je zaista sporno predstavlja činjenica  da je sprečavanje takvih radnji već propisano ZOBS i stavljeno u nadležnost saobraćajne policije. Jer član 66. ZOBS govori gde vozač ne sme da zaustavi ili parkira vozilo, i tu pobraja sve ove slučajeve. Jedina razlika je da kaže da vozač ne sme da zaustavi ili parkira vozilo samo na protivpožarnom putu, dok Odluka kaže da se sprečava i parkiranje vozila na stepenicama?!?! Izvinite, ja sam vozač preko 30 godina, ali ne znam kako se može parkirati na stepenicama (bilo kojim). Ako je reč o mestu ispred protivpožarnih stepenica, onda je to opet samo protivpožarni put jer se pod tim putem podrazumevaju i stepenice za evakuaciju i prilaz istim.

E zato je problem, ono što sam već rekao, što je neko u poslove održavanja komunalnog reda ubacio i kontrolu parkiranja bez preciziranja na kojim površinama i da se to odnosi samo na uređena parkirališta (čak ne na obeležena parking mesta u sklopu saobraćajnica), i ostavljanje vozila na javnim zelenim površinama, a gde u smislu komunalnog reda nije bitno da li je reč o kontejneru, smeću ili vozilu, već samo da je nešto na javnoj zelenoj površini gde mu nije mesto.

Komunalni milicionar jeste ovlašćen na preduzimanje mera uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila,  ali ne po doredbama Zakona, koji ne uređuje to (jer i nije zakon kojim je uređena oblast saobraćaja). Ovlašćen je po ZOBS, jer izmenama ZOBS objavljenim u „Sl. glasniku RS“, br. 24/2018, rešena su neka pitanja u vezi radnji koja je preduzimala komunalna policija ranije a da nisu imali ovlašćenje za to.

Stavom 4. člana 278. ZOBS predviđeno je da mere i ovlašćenja u vezi uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, može da nalaže i preduzima i komunalni policajac, u skladu sa zakonom, podzakonskim propisima i propisima jedinice lokalne samouprave.

A stav 6. istog člana kaže da jedinica lokalne samouprave propisuje uslove i način obavljanja poslova nadzora i kontrole parkiranja, uslove za obavljanje poslova uklanjanja odnosno premeštanja vozila kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, kada te poslove preduzima komunalna policija, u skladu sa propisima koji uređuju ova pitanja za postupanje policijskog službenika.

A izmenama objavljenim u „Sl. listu grada Beograda“, br. 118/2018, u  Odluku o komunalnom redu dodat je član 62a, sa identičnim odredbama u vezi mera i ovlašćenja komunalnog milicionara koje sadrži i odluka.

Ovde se prvo otvara pitanje, da li donošenje decidne izmene potvrđuje ono što sam u brojnim sudskim postupcima dokazivao i komentarisao  u tekstovima u časopisu Advokatska kancelarija i na Pravnom portalu (Nadležnost komunalne policije u vezi parkiranja i zaustavljanja vozila, Nadležnost komunalne policije za saobraćaj, Nadležnost lokalne samouprave za saobraćajne prekršaje…), da je takva praksa pre ovih izmena bila nezakonita? Da li su svi ti postupci koje je započela komunalna policija obustavljeni a u onima koji su sprovedeni vraćeni naplaćeni iznosi? Sumnjam.

A tu se odmah postavlja pitanje, za koja to vozila komunalni miliconar može da naredi uklanjanje, odnosno premeštanje? Pa samo za ona kojima se krše propisi iz delokruga komunalne milicije. Znači, može da naredi uklanjenje vozila sa javne zelene površine ali i dalje ne može da naredi uklanjenje vozila koje ometa saobraćaj sa kolovoza ili trotoara.

S tim u vezi jedino je ispravan onaj deo u Odluci gde se kaže da je  komunalni milicionar ovlašćen na preduzimanje navedenih mera kada na putu, odnosno mestu na kome je dozvoljeno zaustavljanje i parkiranje vozila, zatekne odbačeno vozilo, jer to vozilo nije vozilo u smislu ZOBS, već komunalni otpad.

A alineja 2. tačke 1) člana 5. Odluke pravilno kaže da se održavanjem komunalnog reda podrazumeva i zaštita površina javnih namena od bespravnog zauzeća koje se, između ostalog, može vršiti i ostavljanjem vozila. Sve ostalo što je dalje pisano je bespotrebno i nazakonito proširenje nadležnosti.

Tu su nam indikativne odredbe Zakona o komunalnim delatnostima, koji u vezi parkiranja, kaže jedino (članu 3. stav 1 tačka 7), da komunalne delatnosti obuhvataju  upravljanje javnim parkiralištima kao uslugu održavanja javnih parkirališta i prostora za parkiranje na obeleženim mestima (zatvoreni i otvoreni prostori), organizacija i vršenje kontrole i naplate parkiranja, usluga uklanjanja nepropisno parkiranih, odbačenih ili ostavljenih vozila, premeštanje parkiranih vozila pod uslovima propisanim ovim i drugim posebnim zakonom, postavljanje uređaja kojima se po nalogu nadležnog organa sprečava odvoženje vozila, kao i uklanjanje, premeštanje vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila u slučajevima predviđenim posebnom odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se uređuje način obavljanja komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima, kao i vršenje naplate ovih usluga.

Dakle u smislu komunalnog reda i komunalnih delatnosti, pod parkiranjem o kome je reč u slučaju ovlašćenja komunalne milicije, podrazumeva se samo parkiranje na javnim parkiralištima (zatvoreni i otvoreni prostori, garaže i parkinzi sa naplatom parkiranja). I u tom smislu jedino zakonito postupanje komunalne milicije je kod ometanja korišćenja pаrkirаlišta parkiranjem izvаn grаnice obeleženih pаrking mestа (predviđeno članom 23. stav 1. alineja 1. Odluke o komunalnom redu), jer to nije prekršaj po ZOBS, jer se time ne ogrožava bezbednost niti sprečava odvijanje saobraćaja, već korišćenje parking prostora.

A najneverovatnije je da Odluka predviđa da komunalni milicionar izdaje vršiocu komunalne delatnosti nalog za postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (blokiranje vozila) u slučaju kada uoči nepropisno parkirano vozilo koje se iz tehničkih razloga ne može ukloniti, a koje ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju, odnosno onemogućava bezbedno odvijanje saobraćaja. Dakle, komunalni milicionar izdaje nalog kojim se vrši fizičko onemogućavanje pomeranja vozila sa mesta od strane njegovog vozača (blokiranje vozila). Kada to vrši? Prema Odluci, kada uoči nepropisno parkirano vozilo koje se iz tehničkih razloga ne može ukloniti, a koje ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju. A sve ove mere i ovlašćenje navodno preduzima radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja. Tu je nešto nelogično.

Da vidimo prvo šta o tome kaže ZOBS, a posle da malo prokomentarišem. ZOBS u delu “POSEBNE MERE I OVLAŠĆENJA“ u članu 278. kaže da se posebne mere i ovlašćenja preduzimaju radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, da je jedna od posebnih mera i uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila. Dalje, ZOBS u članu 296. govori o postupku, koji je gotovo identičan postupanju komunalnog milicionara iz Odluke. I to je sve. ZOBS nema dalje razrade postupka postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, ali logika je da se time želi zadržati vozač da bi mu se na licu mesta mogao izdati prekršajni nalog, ali samo ako se time dodatno ne ugrožava odvijanje saobraćaja. Ako isto postoji, narediće se uklanjanje. To je prosta logika.

A šta je onda sporno? Sama logika preduzimanja radnje od strane komunalnog milicionara u skladu sa Odlukom. Posebne mere i ovlašćenja preduzimaju se radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, tako da, ako imate vozilo koje je nepropisno parkirano i time ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju ili onemogućava odvijanje saobraćaja, nećete preduzeti meru koja dodatno sprečava pomeranje tog vozila sa tog mesta. Pa zar u samoj Odluci ne stoji da se ove mere i ovlašćenje preduzimaju radi omogućavanja odvijanja saobraćaja?!?

 I ovo je pokazatelj znanja, ali i logičkih sposobnosti tvoraca Odluke.

Dalje, i spornije, postavlja se pitanje, da li je lokalna vlast u Beogradu malo izašla iz onoga za šta je nadležna i uzela sebi prevelika ovlašćenja? Jer, ZOBS kaže da mere i ovlašćenja u vezi uklanjanja i premeštanja te  postavljanje uređaja na vozila, može da nalaže i preduzima i komunalni policajac, u skladu sa zakonom, podzakonskim propisima i propisima jedinice lokalne samouprave. I kaže da jedinica lokalne samouprave propisuje uslove i način obavljanja poslova nadzora i kontrole parkiranja, kada te poslove preduzima komunalna policija, u skladu sa propisima koji uređuju ova pitanja za postupanje policijskog službenika. Dakle, vrlo ograničen delokrug, i ne ulaze i prirodu površina sa kojih se vrši uklanjanje, jer se podrazumeva da su aobraćajne površine u nadležnosti saobraćajne policije.

A gradska vlast u Beogradu bez ikakve ograde  kaže da je komunalni policajac ovlašćen na preduzimanje ovih mera radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja?!?! I  dodaje da ove mere i ovlašćenja, komunalni policajac preduzima prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, kada zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama ZOBS?!?! Znači propisuje nadležnost komunalne milicije koja je u  direktnoj suprotnosti sa ZOBS, odnosno daje toj službi nadležnosti saobraćajne policije.

Zanimljiv za ovu analizu je i deo Zakona o komunalnim delatnostima koji govori pravima i dužnostima opštinskog, odnosno gradskog komunalnog inspektora, član 34., koji predviđa da je isti, između ostalog, ovlašćen da rešenjem naloži uklanjanje stvari i drugih predmeta sa površina javne namene ako su oni tu ostavljeni protivno propisima, te uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila sa površina javne namene ako su ostavljena protivno propisima. A članom 36. propisan je postupak inspekcijskog nadzora i način sprovođenja ovih ovlašćenja.

Zašto ovo pominjem? Zato što stav 3. člana 10. Zakona,  kaže da se poslovivršenja kontrole nad primenom Zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, te održavanja komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost, ne odnose na nadležnosti inspekcije utvrđene zakonom kojim se uređuju komunalne delatnosti i zakonom kojim se uređuju putevi.

A Zakon o putevima („Sl. glasnik RS“, br. 41/2018 i 95-dr.zakon) u članu 105. predviđa da u vršenju inspekcijskog nadzora republički inspektor za državne puteve je ovlašćen da, između ostalog, naloži uklanjanje stvari, odnosno materija koje su se našle na državnom putu i koje mogu oštetiti državni put ili ugrožavaju bezbednost saobraćaja, kao i onesposobljenog vozila za dalju vožnju kojim se ometa korišćenje državnog puta.

Dakle, nadležnosti svake službe su jasno precizirane i razdvojene na nivou države, tako da lokalana samouprava ne može svojim aktima izmišljati i menjati nadležnosti organa. Ovde vidimo da nemamo sukob samo sa odredbama ZOBS već i sa drugim zakonima.

5. Umesto zaključka

Da li i ovo potvrđuje tezu da je neznanje glavni problem našeg pravnog sistema? 

Šta želim reći? Nije dovoljno nešto smisliti ili nešto prepisati od nekud, potrebno je to prilagoditi konkretnom sistemu i uskladiti druge propise s tim. Ako npr. ekonomista ima neku ideju koju želi sprovesti, potrebno je da konsultuje iskusnog i stručnog  pravnika da bi ta ideja mogla da se pretoči u upotrebljiv tekst nekog propisa. Pisanje i tumačenje propisa je zanat (nešto što se u stručnim krugovima naziva nomotehnika) koji ima svoja pravila i zahteva određena znanja i stručnost. Odgovornost pisaca teksta propisa je ogromna, zato što od njihovog delanja (i znanja) zavisi ono što ćemo primenjivati kao pozitivno pravo.  A tu nije bitno samo usko stručno znanje (o pravu) već i poznavanje jezika (rečnik, gramatika, sintaksa i interpunkcija) i pravilne upotrebe istog.

Pre svega potrebno je jasno utvrditi svrhu donošenja propisa i šta se njegovom primenom želi postići. Jasno definisan predmet i cilj propisa omogućava njegovu razradu u pojedinostima i kasnije davanje tumačenja. Ovde ne raspravljamo o teorijskim i načelnim pitanjima (da li nešto treba da postoji i kako nešto rešiti). Razmatramo samo ono što je napisano i što se jedino može tumačiti. Nikad ne možemo znamo šta je neko mislio, šta je bila ideja, vidimo samo šta je napisao. Nije reč o filozofskim gledanjima već isključivo o tumačenju teksta propisa, dakle pravilima struke (i pravne nauke).

A najčudnije je da ovakve odredbe uopšte prođu put do usvajanja. Da zanemarimo očiglednu nestručnost „stručnjaka“ koji sede po raznim gradskim sekretarijatima i pišu tekstove propisa. Zar tekst nekog opšteg akta ne prođe još par kontrola (raznih stručnih službi, savetnika, konsultanata, članova kabineta…) pre nego što postane zvaničan predlog?  A prođe i raspravu u skupštini, znači odbornike i vlasti i opozicije, znači stranačka „stručna“ tela,  i nikome ništa nije bar nelogično ako već nisu shvatili da je nezakonito i neustavno. Šta reći na to?

Ne znam, možda je najbolje ne davati komentar, te da svako donese sopstvene zaključke, lično ću izneti samo sopstveni utisak. Ono što se čini u gradu Beogradu, više nije materijal za stručnu analizu (bar ne onih koji se bave pravom, ne znam za medicinske stručnjake ili psihologe), već za Riplija (Ripley), za rubriku „Verovali ili ne“.

Izvor: Izvod iz zakona preuzet iz programa „Propis Soft“, Redakcija Profi Sistem Com-a.

Literatura

1. pravniportal.com/da-li-je-komunalna-milicija-nadlezna-za-saobracajne-prekrsaje, link